Rechtsanwalt Josef-Walter Kirchberg Quelle: Unbekannt

Jurist Josef-Walter Kirchberg ist für die Volksabstimmung – warnt aber vor hohen Erwartungen.

Stuttgart - Das letzte Wort zu Stuttgart21 spricht nicht der Bürger, sondern ein Gericht, meint Josef-Walter Kirchberg. Das dürfe die Regierung nicht verschweigen. Trotz vieler Kritik hält der 59-jährige Jurist, der die Bahn bei S21 in Rechtsfragen berät, die Volksabstimmung für nötig.

Herr Kirchberg, was halten Sie von einer Volksabstimmung zur finanzielle Beteiligung des Landes am Bahnprojekt Stuttgart 21?
Ich halte die Volksbefragung persönlich für notwendig - weil die Stadt Stuttgart und das Land Baden-Württemberg diese Volksabstimmung jetzt brauchen. Das hat allerdings nichts mit der rechtlichen Bewertung Ihrer Frage zu tun.

Ihre Einschätzung überrascht. Immerhin sind Sie einer der ständigen Rechtsberater der Deutschen Bahn AG bei S21.
Deshalb kann ich doch trotzdem eine eigene Meinung als Anwalt und Bürger haben. Ich antworte Ihnen hier auch nicht als Beauftragter der Bahn, um das klarzustellen.

Der Weg zur Volksabstimmung ist ziemlich kurvig: Die grün-rote Landesregierung will ein sogenanntes S-21-Kündigungsgesetz, das der SPD-Justizminister verantwortet, ins Parlament einbringen. Die Grünen-Abgeordneten stimmen dafür, die Mehrheit von SPD, CDU und FDP dagegen. Darauf beantragen Grüne und SPD gemeinsam, dass das gescheiterte Gesetz dem Volk zur Abstimmung vorgelegt wird. Was halten Sie von dieser Trickserei?
Ich würde das nicht Trickserei nennen. Schließlich stimmen die SPD-Parlamentarier ja nicht gegen ihr Gewissen ab oder gegen ihre Überzeugung. Ihre Partei ist ja tatsächlich für S21. Zudem gibt es im Landtag offensichtlich keine Mehrheit für das Gesetz, was eine Volksabstimmung zulässt. Aber mich stört etwas anderes ...

... und das wäre?
Die Landesregierung spricht von S-21-Kündigungsgesetz. Das ist meiner Meinung nach irreführend. Der Name des Gesetzes erweckt den Eindruck, als sei die zur Abstimmung aufgerufene Bevölkerung zuständig und berechtigt, über das Schicksal von S21 zu entscheiden. Das ist aber gar nicht der Fall! Das Gesetz spricht nämlich lediglich davon, dass das Land ,Kündigungsrechte' prüfen und - sofern diese vorliegen - auch wahrnehmen soll. Richtig müsste das Gesetz deshalb S-21-Finanzierungskündigungsgesetz heißen. Aber ein Ausstieg des Landes aus der Finanzierung würde S21 nicht zwangsläufig stoppen.

Es würden über 900 Millionen Euro wegbrechen, das wäre knapp ein Fünftel der derzeit kalkulierten Gesamtkosten von S21.
Sicher. Und dennoch bleibt die Deutsche Bahn Bauherrin von S21 und verfügt über nahezu alle Baugenehmigungen. Rein rechtlich betrachtet kann das Land gar keine Entscheidung darüber treffen, ob S21 gebaut wird oder nicht. Diesen Umstand darf die Landesregierung ihren Bürgern nicht vorenthalten. Das verletzt in meinen Augen das von der neuen Regierung postulierte Prinzip der Wahrhaftigkeit ihrer Politik. Und noch etwas: Die Gesetzesbegründung der Regierung erwähnt nur ansatzweise die gesetzlichen Voraussetzungen für die Kündigung. Es wird auch verniedlicht, dass ein Ausstieg des Landes immense Schadenersatzforderungen der Bahn und der Stadt Stuttgart nach sich ziehen. Das haben Bahn und Stadt schon mehrfach betont.

Dass die Abstimmung durch ein verabredetes Scheitern des Gesetzes initiiert werden soll, stört Sie weniger?
Der Weg, den die Koalition hier einschlagen will, wirft natürlich die Frage auf, ob der Gesetzesgeber eine solche Situation vor Augen hatte, als er die Volksabstimmung in der Landesverfassung verankert hat. Es hat schon ein G'schmäckle, wenn Grünen und SPD die Lösung ihres koalitionsinternen Konflikts um das Bahnprojekt Stuttgart21 nicht gelingt und sie stattdessen die Angelegenheit dem Volk zur Abstimmung vorlegen. Dieses Vorgehen würde eine Verfassungsklage vermutlich aufgreifen.

"Vertragspartner ist das Land, nicht die Landesregierung"

Die reguläre Kündigungsfrist der S-21-Finanzierungsverträge ist 2009 abgelaufen. Trotzdem zielt das Gesetz auf eine Kündigung. Was halten Sie davon?
Unter pragmatischen Gesichtspunkten muss man erst fragen: Was kann dieses Gesetz bewirken? Zunächst tritt es nur dann in Kraft, wenn sich mindestens ein Drittel der wahlberechtigten Baden-Württemberger an der Abstimmung beteiligen - das wären 2,54 Millionen Bürger - und wenn mindestens ebendiese 2,54 Millionen Stimmen für das Gesetz sind. Dann wäre die Landesregierung verpflichtet, die außerordentliche Kündigung der Verträge zu prüfen. Nur das wäre der Auftrag der Bürger und des von ihnen erlassenen Gesetzes. Ob die Regierung tatsächlich kündigt oder nicht, ist trotzdem allein deren Entscheidung.

Obwohl der Bürger abgestimmt hat?
Die Frage, ob der notwendige besondere Kündigungsgrund vorliegt oder nicht, woran man erhebliche Zweifel haben darf, wird nicht in der Volksabstimmung beantwortet. Wenn wir unterstellen, dass die Bahn die von der Regierung angenommenen Kündigungsgründe nicht anerkennt und deshalb dagegen vorgeht, wird diese alles entscheidende Frage sehr wahrscheinlich von Richtern geklärt werden müssen. Auch die anderen Vertragspartner, Stadt, Region oder Flughafen, dürften - das kann man nach heutigem Stand annehmen - kein Interesse an einer Kündigung haben und könnten gegen das Land klagen.

Das heißt, die Volksabstimmung wäre nicht das letzte Wort?
So ist es.

Müsste diese Frage nicht sinnvollerweise vor der Volksabstimmung geklärt werden?
Wenn man die Volksabstimmung will, kann man die Frage nicht vorher klären. Die vorherige Abklärung würde ja das fragliche Gesetz und so die Abstimmung überflüssig machen. Außerdem entscheiden Gerichte erst im Streitfall. Sie nehmen keine Aufträge zur Erstellung von Rechtsgutachten an.

In der Gesetzesbegründung der Regierung heißt es stark verkürzt: Die Kosten von S21 laufen aus dem Ruder, was die weitere Finanzierung und Realisierung des Projekts unsicher macht. Das Festhalten an den Verträgen sei dem Land deshalb nicht zumutbar. Was halten Sie von der Begründung?
Die Begründung des Gesetzes hat mich enttäuscht. Die Regierung will uns über ein Gesetz abstimmen lassen, ohne die Voraussetzungen für die Kündigungsrechte darzulegen und ohne den Hinweis, dass die Berechtigung zur Kündigung letztlich nur von Gerichten beurteilt werden kann. Außerdem stützt die Regierung ihr Kündigungsrecht auf Paragraf 60 des Landesverwaltungsverfahrensgesetzes, der vor einer Kündigung aus besonderen Gründen zunächst eine Anpassung des Vertrags vorsieht. Und genau dieses Verfahren sehen die S-21-Verträge doch vor, nämlich dass Land und Bahn miteinander sprechen, falls der Finanzierungsrahmen von maximal 4,5 Milliarden Euro nicht ausreicht. Darüber hinaus gibt es eine Reihe weiterer Gründe, die dafür sprechen, dass die Kündigung der S-21-Finanzierungsverträge die hohen Hürden des besagten Paragrafen 60 nicht nimmt, und damit nicht möglich ist.

Kritische Bürger wenden ein, dass man den vollen Umfang der Risiken von S21 erst nach Unterzeichnung der Finanzierungsverträge im April 2009 erkennen konnte. Sprich: Heute ist man klüger, deshalb kündigt man heute. 
Um eine Kündigung mit dem Begriff der Unzumutbarkeit nach Paragraf 60 zu begründen, müssten sich die Verhältnisse seit Vertragsabschluss ganz wesentlich verändert haben. Diese Veränderung sehe ich nicht, weder nach der Schlichtung noch nach dem Stresstest. Das Projekt S21 von 2011 ist immer noch das Projekt von 2009. Im Übrigen erinnere ich daran, dass das Land vor wenigen Monaten ausdrücklich darauf verzichtet hat, einen Baustopp zu verhängen.

Spielt es für Juristen eine Rolle, dass es seit März 2011 eine andere Regierung gibt? Was ja auch Ausdruck einer ganz wesentlichen Änderung der Verhältnisse sein könnte?
Vertragspartner bei S21 ist das Land, nicht die Landesregierung. Bei langwierigen Infrastrukturprojekten ist es normal, dass sich unterdessen die politischen Mehrheiten ändern können. Der politische Wandel, eine veränderte öffentliche Meinung oder die Überzeugungen einer Protestbewegung sind rein subjektive Sachverhalte, die sich zwar feststellen, aber nicht objektiv bewerten lassen. Solche Veränderungen sind im rechtlichen Sinne keine Tatsachen, die eine außerordentliche Kündigung nach Paragraf 60 rechtfertigen könnten. Meinungsänderungen können keine abgeschlossenen Verträge ändern.

"Das ist mir eine zu hohe rechtliche Hürde"

Die Landtagsfraktionen von CDU und FDP prüfen, ob sie gegen die Volksabstimmung vor dem Staatsgerichtshof klagen werden. Spielt das Ihrer Meinung nach eine Rolle?
Es gibt ernstzunehmende Gründe zu prüfen, ob die geplante Abstimmung verfassungskonform ist. Schließlich untersagt Artikel 60 der Landesverfassung, dass es eine Volksabstimmung zum Staatshaushaltsgesetz gibt. Die Frage ist nun, ob damit auch Abstimmungen untersagt sind, die nur indirekt Auswirkungen auf den Landeshaushalt haben. Ich meine, das trifft beim Gesetzentwurf der Regierung zu; und ich kann mich dabei auf ein Urteil des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahr 2000 zu einem Fall in Schleswig-Holstein stützen. Ich gebe aber gerne zu, dass dieses Thema in Fachkreisen breit und kontrovers diskutiert wird. In Baden-Württemberg würde man mit einer Klage Neuland betreten.

Kennen Juristen den Spruch: Wo kein Kläger, da kein Richter?
Ja. Das ist in der Tat auch so.

Wie man hört, gibt es bei CDU und FDP auch Überlegungen, die gegen eine Klage sprechen könnten. Manche sind sich sicher, dass die Volksabstimmung schon deshalb scheitert, weil zu wenige Bürger zur Stimmabgabe kommen. Andere Stimmen warnen, dass man mit der Klage beim Staatsgerichtshof zwar siegen kann, in der Bevölkerung aber als Verhinderer der Volksabstimmung dasteht. Das könnte bei der OB-Wahl 2012 zum Nachteil werden ...
Niemand ist verpflichtet, den Staatsgerichtshof anzurufen. In Rechtsfragen ist es immer üblich, dass man auch in den Blick nimmt, inwieweit ein rechtliches Vorgehen hilfreich ist. Das gilt auch für die Fraktionen im Landtag. Ich persönlich sehe es als vertretbar an, auf einen solchen Rechtsstreit zu verzichten.

Sieht man das bei der Deutschen Bahn genauso?
Das müssen Sie dort fragen. Ich bin in unserem Gespräch nicht das Sprachrohr der Bahn, auch nicht inoffiziell.

Schlagen bei der Volksabstimmung womöglich zwei Herzen in Ihrer Brust? Der Jurist, der massive Zweifel hat, und der Bürger, der sich die Abstimmung erhofft?
Ich kann die Argumente bezüglich einer nichtzulässigen Abstimmung über Haushaltsfragen nicht beiseitewischen. Das ist mir eine zu hohe rechtliche Hürde.

Welchen Stellenwert hat für Sie die Frage, ob es überhaupt ein Kündigungsrecht gibt?
Sie beschäftigt mich zunächst nicht, weil diese Frage nicht in der Volksabstimmung geklärt wird. Sollte nach einer Abstimmung die Kündigung der S-21-Finanzierungsverträge jedoch später an dieser Frage scheitern, wäre es eine peinliche juristische Niederlage für die Landesregierung.

Und wie bewertet der Bürger Kirchberg den ganzen Sachverhalt?
Der sieht das recht pragmatisch: Die Volksabstimmung könnte eine heilende Wirkung für das Gemeinwesen haben, zur Befriedung in der Stadt beitragen und einen formalen Schlusspunkt im Konflikt um Stuttgart21setzen. Ich glaube, die große Mehrheit der Bürger wünscht sich das.

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