In der Landgemeinde Appenzell in der Schweiz Foto: laif

Die neuen Regeln für Bürgerbegehren und Bürgerentscheide führen zu mehr Volksabstimmungen. Das könnte zur Unregierbarkeit führen, oder zu einer neuen politischen Kultur, analysiert Rafael Binkowski.

Kreis Ludwigsburg - Auf lokaler Ebene funktionierte die Demokratie in Baden-Württemberg seit 60 Jahrzehnten eigentlich immer gleich. Der Bürgermeister hat eine herausragende Machtposition mit seiner achtjährigen Amtszeit und der Doppelfunktion als Chef der Verwaltung und Stadtoberhaupt. Die Gemeinderäte lassen sich alle fünf Jahre wählen, agieren als Repräsentanten der Bürger und entscheiden frei nach ihrem Gewissen.

Die Bürger wurden über Großprojekte wie Umfahrungsstraßen oder Klinikschließungen auf Informationsveranstaltungen in Mehrzweckhallen auf den neusten Stand gebracht. Mitsprache war nur sehr bedingt möglich – die Gemeindeordnung setzte dieser enge Grenzen. Für ein Bürgerbegehren musste jeder zehnte Einwohner innerhalb einer kurzen Frist unterschreiben, beim anschließenden Bürgerentscheid mussten 25 Prozent in einem Urnengang dem Ansinnen zustimmen. Die meisten Begehren scheiterten – wie bei Stuttgart 21, dem prominentesten Beispiel. Die Bürger durften erst abstimmen, nachdem die Landesregierung dies ermöglicht hatte.

Das war auch der Anstoß für eine Reform der Gemeindeordnung. Seit Dezember 2015 gelten weniger strenge Vorschriften, die Hürden wurden auf sieben beziehungsweise 20 Prozent für Begehren und Entscheid gesenkt – und jetzt darf auch die Bauleitplanung Gegenstand eines Bürgerentscheids sein. Zudem haben die Bürger nun drei Monate Zeit, nach einem Ratsbeschluss ein Verfahren zu starten und ihn gegebenenfalls zu kippen.

Die reformierte Gemeindeordnung hat zu einem starken Anstieg solcher Partizipationsprozesse geführt. Den Beobachtungen des Vereins „Mehr Demokratie“ zufolge, der eine umfangreiche Datenbank aufgebaut hat, waren es im Jahr 2014 noch 21 Begehren oder Entscheide, von denen kein einziger Erfolg hatte. In diesem – noch nicht abgeschlossenen Jahr – sind es bereits 40, davon erreichten acht ihr Ziel. Dabei handelt es sich fast ausschließlich um Ansinnen, die das Ziel haben, bereits gefällte Gemeinderatsbeschlüsse zu revidieren. In Freiberg protestieren Eltern gegen die Schließung von Schulen, in Bietigheim-Bissingen gegen den Bau einer Biovergärungsanlage, in Korntal-Münchingen gegen ein Flüchtlingswohnheim am Friedhof.

Die meisten Bürgerbegehren wollen Ratsbeschlüsse kassieren

Arne Pautsch, der an der Ludwigsburger Verwaltungshochschule eine Fachstelle für direkte Demokratie leitet und früher in Niedersachsen selbst Bürgermeister war, nennt diese Korrektur von Entscheidungen der Volksvertreter „kassatorische Bürgerbegehren“, die zumeist bei Großprojekten zum Tragen kommen. Mal geht es um Windkraftanlagen, mal um Industrieansiedlungen. Der Ludwigsburger Landrat Rainer Haas musste nach dem Scheitern der Biovergärungsanlage feststellen: In einer anderen Kommune brauche er diesen Vorschlag jetzt gar nicht mehr in die Diskussion werfen. Ja, der oberste Repräsentant des Landkreises sieht gar die Handlungsfähigkeit der kommunalen Demokratie bedroht, wenn sich Partikularinteressen durch lautstarke Agitation Gehör verschaffen und durch Mobilisierung die schweigende Mehrheit überstimmen.

Wie können Kommunalpolitiker Bürgerentscheiden vorbeugen?

Arne Pautsch sieht das differenzierter. „Im Vergleich der Bundesländer liegt Baden-Württemberg im Mittelfeld, was die Bürgerfreundlichkeit der Quoren und Fristen angeht“, hat er festgestellt. Vielleicht sei der Anstieg von Fällen auch der starken Publizität des Themas geschuldet.

Sein Ratschlag an die lokalen Repräsentanten: Mehr Bürgerinformation und Beteiligung schon im Vorfeld. Also nicht erst dann, wenn die Gespräche mit den Investoren schon abgeschlossen sind. Das erhöht bei den Bürgern die Bereitschaft, in eine Protesthaltung zu verfallen. Denn der Bürgerentscheid ist die finale Zuspitzung eines oft komplexen Sachverhalts auf eine Ja- oder Nein-Frage.

Entsteht eine neue politische Kultur?

Der Blick über den Tellerrand zeigt, dass mehr Volksabstimmungen ganz unterschiedliche Ausprägungen haben. In der Schweiz etwa, in der auf nationaler Ebene Volksentscheide an der Tagesordnung sind, werden Gesetze schon früh auf „Referendumsvermeidung“ überprüft. Aber auch das nahe Beispiel Bayern, das durch jahrzehntelange Herrschaft einer einzelnen Partei geprägt ist, zeigt eine andere Entwicklung – auch das hat Arne Pautsch analysiert: „Wenn die Beteiligung der Bürger ernst genommen und Teil der politischen Kultur wird, steigt auch die Zahl der Bürgerbegehren, die nicht in erster Linie Beschlüsse verhindern wollen.“ Das könnte zu ganz neuen Initiativen führen.

Allerdings räumt auch Pautsch ein, dass der Erfolg einer lautstarken Minderheit ein Kollateralschaden der liberaleren Regeln ist. Noch ist es zu früh, Bilanz zu ziehen, ob die Reform zur faktischen Unregierbarkeit in Städten und Kommunen führt. Es liegt an den Akteuren auf beiden Seiten, ob ein neues politisches Klima entsteht.

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