Seit zwanzig Jahren schickt die Bundeswehr Soldaten in Krisen- und Kampfeinsätze ins Ausland. Damals erwachte die Sorge vor einer Militarisierung der deutschen Außenpolitik. Eine Analyse der Investitionen zeigt, ob sie berechtigt war und ist.
Berlin - Vor zwanzig Jahren hatte die moderne Geschichte der Auslandseinsätze der Bundeswehr ihren Anfang: 1999 waren deutsche Flugzeuge an Luftschlägen im Kosovo beteiligt. Damals begann eine neue Phase der Außenpolitik, für die Altkanzler Gerhard Schröder (SDP) zwei Jahre später den Begriff von der „Enttabuisierung des Militärischen“ prägte. Das war nach den Terroranschlägen in New York und Washington. Zuvor hatte die Bundeswehr im Ausland ausschließlich Katastrophenhilfe geleistet (seit 1960) oder sich an Friedenseinsätzen der Vereinten Nationen beteiligt (seit 1990).
Was waren damals die politischen Erwartungen?
Damals gab es auf der linken Seite des Parteienspektrums die Sorge, dass es nun zu einer Militarisierung der deutschen Außenpolitik kommen und die Entwicklungshilfe ins Hintertreffen geraten könnte, wenn die Bundeswehr zu Krisen- und Stabilisierungseinsätzen ins Ausland geschickt wird. Um Bilanz zu ziehen, haben wir deshalb bei Verteidigungs- und Entwicklungsministerium nachgefragt, wie sich die Kosten für Militäreinsätze und die Aufwendungen für die operative Entwicklungshilfe seither entwickelt haben.
Kann man das überhaupt vergleichen?
In ihrer Finanzstruktur könnten die beiden Ministerien unterschiedlicher nicht sein. Für die Landes- und Bündnisverteidigung wird mit der Bundeswehr und den Nato-Strukturen eine große Sicherheitsinfrastruktur vorgehalten, deren Ausrüstung und Unterhalt unabhängig von Krieg und Frieden viel Geld verschlingt. Militär verursacht hohe Fixkosten und ist teuer, egal ob es eingesetzt wird oder nicht. Bei der Entwicklungshilfe ist es umgekehrt: Sie verlangt wenig Infrastruktur und verursacht ein Minimum an Fixkosten. Für den Haushalt 2017 hat das Entwicklungsministerium die Relationen ausgewiesen: Damals flossen je ein halbes Prozent des Etats in Verwaltungskosten und in Forschung. Der große Rest von 99 Prozent konnte über verschiedene Kanäle für Projekte in Partnerländern ausgeschüttet werden. Im Detail ist die Materie kompliziert. Die Zahlen sind nicht eins zu eins vergleichbar, sondern interpretationsbedürftig.
Entwicklung oder Verteidigung – wo gab es mehr Wachstum?
Dem Verteidigungsministerium stand 1998 ein Etat von fast 24 Milliarden Euro zur Verfügung. Heute sind es 38,5 Milliarden; das ist ein Plus von 60,75 Prozent. Das Entwicklungsministerium startete 1998 mit 3,9 Milliarden Euro und hat jetzt ein Haushaltsvolumen von 9,4 Milliarden Euro. Das ist ein Plus von 140,93 Prozent. Zum Vergleich: Die Ausgaben im Bundeshaushalt stiegen im gleichen Zeitraum von 233,61 auf 343,60 Milliarden Euro (plus 47,1 Prozent). Beide Ressorts sind überproportional gewachsen, das Entwicklungsministerium mit mehr als doppeltem Tempo.
Welche Militärausgaben sind noch zu berücksichtigen?
Der deutsche Beitrag zur Nato wird laut Verteidigungsministerium zu mehr als 90 Prozent über den Etat des Ressorts abgedeckt. Aber auch bestimmte Ausgaben im Außen- und Finanzministerium sind „anrechenbar“. Der deutsche Beitrag zur Nato-Finanzierung wuchs seit 1998 von 29,8 auf 42,3 Milliarden; das sind plus 41,8 Prozent.
Was fließt zusätzlich in Entwicklungshilfe?
Die Beiträge zur Entwicklungszusammenarbeit werden international anhand der sogenannten Oda-Kriterien (Official Development Assistance) berechnet. Sie sind erheblich höher als der Entwicklungsetat, weil auch andere Ministerien, der Bundestag, die Bundesländer und die EU Entwicklungshilfe leisten, die in der Oda-Bilanz angerechnet werden. Die Oda-Mittel für die Entwicklungszusammenarbeit wuchsen seit 1998 von 5,0 auf 22,3 Milliarden Euro (plus 298,9 Prozent). Allerdings fließen nicht alle diese Gelder direkt in die Entwicklungshilfe. Tatsächlich werden auch Verwaltungskosten (zuletzt knapp 450 Millionen Euro jährlich), die Kosten für ausländische Studenten in Deutschland (zuletzt 900 Millionen Euro) und entwicklungspolitische Bildungsarbeit in Deutschland (zuletzt 111 Millionen Euro) zu den Oda-Mitteln gezählt, obwohl sie nicht in Hilfsprojekte im Ausland fließen. Ein weiterer, eigentlich systemwidriger Posten fällt stark ins Gewicht: Die Kosten, die Flüchtlinge in ihrem ersten Jahr in Deutschland verursachen, zählen zum Ärger vieler Hilfsorganisationen gleichfalls als Oda-Mittel. Sie sind im Lauf der Flüchtlingskrise stark gestiegen – von 129 Millionen (2014) auf 2,7 Milliarden (2015) und 5,9 Milliarden (2016). Der starke Anstieg von 2014 bis 2016 gibt deshalb ein verzerrtes Bild über die tatsächlich im Ausland geleistete Hilfe wieder. Dennoch: Betrachtet man wegen der besseren Vergleichbarkeit nur die Periode vor der Flüchtlingskrise (1998 bis 2014), gibt es bei den deutschen Oda-Mitteln das kräftigste Wachstum mit einem Plus von 148,0 Prozent. Der deutsche Beitrag zur Nato steigt im gleichen Zeitraum um 16,51 Prozent.
Wie sieht die Bilanz nach 20 Jahren aus?
Zeitweise war die Bundeswehr an bis zu einem Dutzend Einsätzen beteiligt. Sie entsandte Truppen in mehrere Balkan-Einsätze, nach Afghanistan, Mali, in den Kongo. Sie beteiligte sich an der Pirateriebekämpfung am Horn von Afrika und an der Überwachung der Küstengewässer vor dem Libanon. Bei der Berechnung der Einsatzkosten bleibt der Aufwand für die militärische Infrastruktur, den Sold der Soldaten und die Ausrüstung unberücksichtigt, soweit sie für die Landes- und Bündnisverteidigung sowieso anfallen. Das Ministerium führt aber Buch über „einsatzbedingte Zusatzkosten“. 1998 standen dafür 183 Millionen Euro in den Büchern. 2018 sind es 730 Millionen Euro. Dazwischen gab es Schwankungen. 2002 erreichten die operativen Einsatzkosten ihren Höhepunkt mit 1,5 Milliarden Euro. Das war die Zeit, als die Bundeswehr auf dem Balkan und in Afghanistan mit großen Kontingenten vertreten war. 2012 gab es mit Einsatzkosten von 1,4 Milliarden Euro ein Zwischenhoch. Seither sinken die Zahlen. Die operativen Kosten der Militäreinsätze sind die einzige Kurve ohne Wachstumstrend. Sie schwanken auf niedrigem Niveau. Eine Militarisierung der Außenpolitik lässt sich damit nicht belegen. Im Gegenteil: In Entwicklungszusammenarbeit investiert die Bundesrepublik stets um ein Vielfaches mehr Geld als in operative Militäreinsätze.